Карточный домик вместо финансовой системы. Как ФРС допустила новый банковский кризис?

В марте банковскую систему США сотряс мощнейший удар: обанкротились сразу три крупных банка. В связи с этим многие инвесторы и эксперты задались вопросом — как регуляторы допустили столь быстрый рост банков и проигнорировали процентные риски, связанные с ним? Рассказываем о роли и ошибках ФРС как в нынешнем банковском кризисе, так и в крупнейших крахах прошлых лет.

Что случилось?

Проблемы SVB и Silvergate были на виду: в их отчетах были видны как резкий рост депозитов, так и увеличение убытков по «длинным» облигациям. Но «быстрый рост всегда должен быть хотя бы „желтым“ флажком для надзорных органов», — цитирует WSJ бывшего управляющего ФРС Дэниела Тарулло. Проблема в том, что меры контроля и резервы на случай потенциальных потерь часто не успевают за рисками, которые принимают на себя быстрорастущие банки.

Провал ФРС заставил экономистов задуматься не просто об успешности противостояния регулятора кризисам, а о его влиянии на стабильность финансовой системы. «ФРС непоправимо “сломана”, и ей больше нельзя доверять в проведении денежно-кредитной политики в одиночку», — заявила на прошлой неделе исполнительный директор консалтинговой компании Groundwork Collaborative Линдси Оуэнс, призвав Конгресс заняться проблемами внутри самого регулятора.

История появления ФРС

До появления ФРС надзор над банковской отраслью был минимальным или вовсе практически отсутствовал — например, в 1837–1863 годах регулирование могло осуществляться в отдельных штатах как в суверенных государствах, а единого ЦБ не существовало. Банковскую систему тех времен прозвали Wildcat banking за то, что банки открывались даже в страшной глуши, были фактически свободны от федерального регулирования и выпускали собственные «частные» бумажные деньги, обычно не обеспеченные достаточным количеством золота или серебра.

После упорядочивания банковской системы в 1863–1864 годах банковская паника все равно не воспринималась как нечто исключительное — экономисты и инвесторы считали ее чем-то вроде неподвластного человеку стихийного бедствия и при этом неотъемлемой частью делового цикла, без которой невозможно процветание. Как писал биржевой маклер Декурси Том в 1893 году, в каждом десятилетии обычно было от нескольких месяцев до нескольких лет паники.

В конце XX века США оставались последней крупной страной без центрального банка. Его функции выполняла система национальных банков, но она не могла справиться с финансовым хаосом. Америка пережила серии банковских кризисов, но знаменитая паника 1907 года оказалась слишком сильным потрясением: из-за недостатка наличных банки не могли расплатиться с вкладчиками, которые стали массово снимать деньги со счетов. Тогда индекс Нью-Йоркской биржи рухнул почти на 50% от максимумов 1906 года, что привело к волне банкротств и падению экономики на 12% — вдвое больше, чем в ходе кризиса 2008 года.

После кризиса власти учредили Национальную денежную комиссию, начавшую разработку вариантов денежной и банковской реформ. В первую очередь они изучали опыт Европы, где финансовые системы радикально отличались от американской наличием централизованного регулятора. Это шло вразрез с американской культурой — например, широко известна приписываемая третьему президенту США Томасу Джефферсону цитата: «Банки опаснее вражеских армий. Если позволить частным банкам контролировать эмиссию валюты, то с помощью инфляции и дефляции банки и корпорации разрастутся и будут лишать людей всей собственности — пока однажды их дети не проснутся бездомными на земле, которую завоевывали их отцы». Джефферсон известен тем, что был настроен против власти банкиров и считал, что финансами должен управлять народ.

Однако в 1913 году Конгресс принял проект американского ЦБ. Изначально предполагалось, что он будет полностью частным, однако демократы настаивали на том, чтобы он был в собственности и под управлением государства, а банкиры и Уолл-стрит не могли влиять на него. В итоге был принят компромиссный вариант, больше отвечавший взглядам Демократической партии: ФРС стала независимым агентством правительства, а президент и Конгресс хоть и не могли вмешиваться в ее работу, но имели право издавать регулирующие ее деятельность законы.

Статус и роль ФРС на протяжении XX века эволюционировали: скажем, в 1930-е годы во время Великой депрессии ведомство было полностью сосредоточено на поддержке терпящей бедствие экономики США. Ради этого регулятору пришлось отказаться от золотого стандарта и ввести свободно плавающий курс доллара. После Второй мировой войны ФРС была одним из гарантов международной валютной системы: после появления Бреттон-Вудской системы регулятор был обязан поддерживать цены на золото на уровне $35 за тройскую унцию, обеспечивая доллару статус ключевой мировой валюты.

Современная роль ФРС сформировалась в 1970-е годы после отмены Бреттон-Вудской системы. В 1977 году Конгресс обозначил для регулятора его сферу деятельности: обеспечение стабильности цен и поддержание максимальной занятости. С тех пор ФРС стремится поддерживать инфляцию на уровне 2% и следит за разрывом между реальными и потенциальными темпами производства, то есть имеет двойной мандат.

Как ошибки ФРС приводили к кризисам — в том числе и к банковскому краху марта 2023-го

Роль ФРС в начале Великой депрессии, первого крупного кризиса с момента ее создания, — до сих пор дискуссионный вопрос среди экономистов. Но существуют мнения, что регулятор допустил тогда ошибки — например, об этом пишет историк ФРС Гэри Ричардсон. Регулятор не замечал признаков перегрева растущей в 1920-х годах экономики США, хотя уже тогда деловая активность падала: снижались темпы роста строительства жилья, сокращались продажи автомобилей, а оплата сотрудников росла медленнее доходов бизнеса.

В 1927 году ФРС снизила ставку до 3,5%, увеличив денежную эмиссию в несколько раз, — поначалу это оживило экономику и стимулировало инвестиции, но в итоге привело к дефляции. Привязка доллара к золотому стандарту привела к тому, что даже низкие ставки оказались высоки для бизнеса. Кредиты шли на биржевые спекуляции, благодаря которым фондовый рынок рос, отрывался от экономической реальности и скрывал тем самым нараставшие в экономике проблемы.

Лишь весной 1929 года ФРС запретила банкам выдавать кредиты под покупку акций и подняла учетную ставку, но было уже поздно: пузырь на фондовом рынке «надулся». Таким образом, призванный предотвращать кризисы надзорный орган, по сути, выполнил обратную задачу.

В случае с более свежим кризисом 2008–2009 годов ФРС вновь ошиблась в оценках происходящего. Еще в мае 2007 года глава ФРС Бен Бернанке говорил, что «в целом влияние проблем в секторе низкокачественных кредитов на рынок жилья будет ограниченным». «Мы не ожидаем значительных побочных эффектов для других отраслей экономики и финансовой системы», — отмечал Бернанке. Однако в итоге эти проблемы вылились в глобальный кризис. После него надзор стал более централизованным и забюрократизированным: так, в 2010 году был принят закон Додда-Франка, значительно усиливший регулирование банковского сектора в США с целью не допустить кризиса, подобного краху 2008 года.

Позднее правила скорректировали, и это, как сейчас широко обсуждается, стало одной из причин кризиса 2023 года. В крахе SVB ключевое значение имеет не только провальный риск-менеджмент банка, но и провалы регулирования. Многие эксперты склонны обвинять в произошедшем закон о дерегулировании банков, подписанный Дональдом Трампом в 2018 году. Он снял ограничения на проведение определенных операций в отношении малых и средних финансовых учреждений, а также повысил с $50 млрд до $250 млрд порог объема активов, при котором банки считаются системно значимыми и подлежат более строгому надзору. Кроме того, были упрощены правила кредитования для банков, чьи активы не превышают $10 млрд. SVB (как и Silvergate с Signature) попросту не был в фокусе внимания регуляторов, так как к ним не предъявлялось жестких требований.

Другая причина — денежно-кредитная политика ведомства после начала пандемии. Тогда ФРС начала заливать разразившийся кризис деньгами: снизила ставки до нуля, объявила о беспрецедентной скупке активов на сотни миллиардов. В июне 2020 года Джером Пауэлл заявлял, что ФРС «даже не думает о том, чтобы думать о повышении ставок» — такого же мнения регулятор придерживался до середины 2021 года. В ноябре 2021 года руководители ФРС ждали, что проблема инфляции временна, хотя на тот момент она уже достигла самых высоких темпов роста за 13 лет. Это не могло не сказаться и на ожиданиях банкиров.

В итоге регулятор все-таки начал повышать ставку, причем самыми резкими темпами с начала 1980-х годов, и посылать рынку «ястребиные» сигналы. Но через несколько месяцев инфляция достигла 9,1%, и до сих пор нет признаков ее устойчивого снижения.

Крах SVB показывает, что ФРС не уделяла достаточно внимания финансовой стабильности. Регулятор быстро повышал процентные ставки, игнорируя возможность быстрой переоценки активов, которая в конечном счете привела к краху SVB. Лишь в конце 2022 года — когда ставки уже выросли существенно — регулятор предупредил SVB о том, что их моделирование процентного риска не отвечало действительности.

Стресс-тесты, которые ФРС проводит для крупных банков, уже много лет не учитывали сценарий высокой инфляции и процентных ставок. Зачастую решения регулятора попросту запоздалые: например, в 2023 году ФРС попросила банки показать, как на них повлияет рост инфляции. Исследование было опубликовано уже после того, как инфляция достигла пика, а его результаты не оказали никакого практического влияния на деятельность банков.

Крах SVB выявил важное слабое звено в регулировании отрасли: современные правила бухучета и управления капиталом допускают игнорирование рыночных потерь по ряду бумаг, если банк собирается держать их до погашения. Это изолирует банки от краткосрочной волатильности, но создает другие проблемы при невозможности удержать бумаги до погашения. SVB и Silvergate — не единственные банки, у которых есть риски в связи с нереализованными убытками. По данным FDIC на конец 2022 года, банковская отрасль в целом понесла нереализованные убытки по ценным бумагам на сумму около $620 млрд.

Еще одной ошибкой ФРС в ситуации с SVB называют медлительность: надзор забюрократизирован и попросту не успевает за банковскими процессами. «Процесс надзора не развит в плане быстрого принятия решений. Он сосредоточен на последовательности, но не на скорости. Система не слишком хорошо приспособлена для быстро меняющейся ситуации, когда коррективы нужно вносить оперативно», — сказал бывший президент Федерального резервного банка Бостона Эрик Розенгрен.

Крах банка SVB — по сути, первый в истории bank run в цифровую эпоху, проходивший в режиме онлайн. Конгрессмен Патрик Макгенри, председатель Комитета по финансовым услугам Палаты представителей США, назвал случившееся «первым банковским крахом, топливо для которого обеспечил Twitter».При этом, столкнувшись с набегом вкладчиков, SVB не смог вовремя получить ликвидность от Федеральных банков жилищного кредита, которые, как и ФРС, могут кредитовать под залог облигаций, — просто потому, что их IT-системы не работали после 16 часов.

Нужна ли ФРС для обеспечения финансовой стабильности?

До создания ФРС банкротств банков было не так много, как можно представить: по данным Национального бюро экономических исследований, с 1864 по 1913 год из примерно 10 тысяч банков страны обанкротились всего 501. Совокупные потери вкладчиков составили всего $44 млн (около $1 млрд сейчас). По оценкам экономиста Университета Ратгерса Юджина Уайта, это менее 1% ВВП США.

А вот после возникновения современных регуляторов убытки в банковских кризисах существенно возросли: Уайт оценивает потери от банковских крахов 1980-х годов по меньшей мере в 3,4% ВВП, а в случае кризиса 2008–2009 годов допускает потери свыше 7% ВВП. И, несмотря на ужесточение правил регулирования и рост объемов финансового стимулирования, с 2000 года фондовый рынок США пережил четыре обвала на 20% минимум.

Возможно, сама ФРС провоцирует кризисные ситуации своей политикой — именно из-за того, что регулятор изо всех сил пытается предотвратить кризис и сократить число пострадавших в любой ситуации. Во время последнего банковского кризиса власти США сделали все, чтобы предотвратить панику среди вкладчиков и инвесторов: пообещали вернуть даже незастрахованные депозиты, создали программу по кредитованию других банков с проблемными активами, принимая в залог бумаги по их номинальной (а не рыночной) стоимости. Но именно это создает проблемы «морального риска» в будущем.

Автор книги «Защита от дураков» Грег Айпа пишет в WSJ, что создание чувства безопасности может привести к самоуспокоению и принятию чрезмерного риска. «Если все будут думать, что есть богатый дядя, который выручит их всякий раз, когда они совершат ошибки, — это приведет к более рискованным решениям», — цитирует WSJ содиректора по инвестициям Baird Advisors Мэри Эллен Станек. В прошлом, когда владельцам банков приходилось отвечать за них своим капиталом, а возмещение вкладов никто не гарантировал, их поведение было другим. Теперь, по сути, риски переносятся на акционеров.

Об этой проблеме также пишет американский экономист Скотт Самнер. Он называет банковскую систему США «карточным домиком, созданным FDIC» и критикует власти за сам факт страхования вкладов, так как это стимулирует людей не думать о том, куда нести деньги, а самим банкам позволяет принимать безрассудные решения. «Еще в 1920-х люди очень переживали о том, насколько банк безопасен. Банки это знали и управляли балансами куда консервативнее современных [банков]. Вот почему раньше банки в крупных городах выглядели как греческие храмы — им приходилось убеждать вкладчиков, что им хватит капитала, чтобы пережить трудные времена. Подавляющее большинство крупных банков пережили Великую депрессию. ВВП США в 1929 году составлял около $100 млрд, а потери по депозитам составили $1,3 млрд. Сегодня падение ВВП на 50% (как в 1929–1933 годах) уничтожило бы почти всю нашу банковскую систему. Современные банкиры гораздо более безрассудны, несмотря на регулирование», — пишет он.

Той же точки зрения придерживается журналист Bloomberg Джо Вайзенталь. «Если мы гарантируем все депозиты, то люди перестанут изучать баланс банка, управление рисками, базу финансирования и другие показатели перед открытием текущего счета», — пишет он. Таким образом, регуляторы становятся заложником собственного образа: когда вокруг нарастает паника, у них не остается ничего иного, кроме как вмешаться. Это значит, что, даже если сейчас регулятор смог не допустить «заражения» финансовой системы в результате краха трех небольших банков, в будущем его задача по предотвращению паники заметно осложнилась.